從國家自主性、國家能力的面向分析

從國家自主性、國家能力的面向分析
—以台灣高科技產業升級政策為例

教師：杜震華 教授
學生：碩專三 洪智坤 P95341024

壹、 緒論

發展型國家，以東亞為例，包括日本、台灣、新加坡及南韓，其發展的路徑及特色有別於歐美先進資本主義的面貌而成型。發展型國家，將經濟發展凌駕於其他一切的考量之上，並特別強調國家角色對於國家經濟發展、產業轉型的重要性，而國家的干預是設計來重新塑造競爭力，以便能集中資源在策略性產業並維持老化的經濟成長，並以國家自主性與國家能力做為推動發展的必要因素。因此，發展型國家的經濟奇蹟，建構在強大的國家與私部門合作，以及政客、國家官僚與私部門的互動上，其關鍵是國家以快速經濟發展為高度優先，對民間資本也有影響力。而在這些國家，通常也有菁英性格並受高等教育的官僚，而且由於他們對經濟轉型具有重大責任，故可以不受政治掌控。簡單的說，所謂發展型國家就是指國家官僚有意識地將發展視為優先，利用政策工具和能力，將國內稀有資源投入重要產業部門，以提升生產能力和競爭能力。
研究東亞發展的經驗，產生三個主要的議題︰第一，是政府的角色，尤其是產業政策的貢獻。第二，是為何在這些地區中，干預行動是相對上較成功的。第三，則是政府和企業之間改變中的關係。關於第一個議題，已有許多的研究與論爭，本文認為它既是前提也為其結果，即一個追求策略性貿易與產業政策的積極政府，是構成東亞經濟高度績效的重要因素。因此，我們欲探討的，主要是其他兩個議題。東亞國家的政府，到底具有哪些共同的特徵，使得它們能夠相對有效地去扮演協調產業變遷的角色？台灣所具有的轉型能力(transformative capacity)如何隨著時間不同而改變？台灣政府與企業的關係是以什麼方式去發展？最後，在國內產業成熟與全球化衝擊下，產業轉型的任務會改變到什麼程度？這又如何改變國家經濟管理的系統？簡言之，產業政策與轉型能力過時了嗎？國家在這個過程中又扮演了什麼角色？
台灣在90年代初期之前，其經濟發展的模式與制度被視為具有典型發展型國家的特徵。然而，隨著國內外政經情勢的變動，全球化、民主化以及兩岸政經互動三項因素更為深刻的影響，以及進入不同經濟結構與產業發展階段，國家勢必根據面臨的挑戰和情勢做出回應，在持續進行產業升級的工程中，適當地轉換政策工具和改變產業政策的內涵。本文主要是探討在經濟發展過程中，台灣國家角色的調整與變遷，並以高科技產業升級案例為研究的對象，依國家自主性與國家能力的觀點加以分析。

貳、 國家與其自主性

一、 國家的概念：
「國家」這個概念逐漸被政治系統(political system)所取代，在現代政治學中幾乎不容易看見「國家」這個名詞。David Easton、G.A. Almond對於系統理論(system theory)有很大的影響。Ronald H. Chicote 在其1981年的著作”The Theories of comparative politics”一書中，第五章標題「系統國家的理論」(Theories of System and State) 曾指出，「政治系統，是用來取代傳統政治學所注意的對象，如國家、法律和制度等組織。」David Easton認為以國家為研究途徑是不恰當的，包括：
1. 以國家做為研究對象，那麼對國家存在前的政治生活又如何研究？
2. 國家在從事經驗研究上是一個很難研究的對象。因為和國家有關的事物，在傳統的政治分析中，它是充滿迷思，例如國家和民族主義的宣揚，主權至上、國民團結與情感等因素有關的現象結合在一起，以至於國家成為一種符號或象徵，對於經驗研究毫無用處
3. 國家論對政治現象的描繪，而不是對國家這個事物的一般性性質描述，當然無法得到清晰概念。如此一來，就現代科學而言，實在不是一個有用的概念。
本文不去討論David Easton的理由是否正確，但是他是1950年代以來政治學界用政治系統取代國家的始作俑者。美國自60年代末的反戰風潮、反文化運動、黑人民權運動，與70年代的兩次石油危機所造成的經濟衝擊，使人們開始重新反省根本的制度性問題。而新國家主義的研究，正是要把「國家」這個概念帶回政治學界，因此才有Theda Skocpol等人以”Bringing the State Back In”為名寫書，就是要傳達「國家」作為政治學的研究領域仍有其不可取代的地位及必須性。

二、國家的自主性
Theada Skocpol認為國家是一群民選官員和文官體制所組成的機制，該機制宣稱能夠對於其領域內的人民進行有效的統治。國家並非單純地反應每個社會團體和階級的需要而已，國家作為行動者 (actors) ，其能夠追求目標、形成政策並貫徹自己的意志，這就是作者強調的 「國家自主性」 (state autonomy) 。
而國家自主性的內涵，就包括了民選官員的決策能力和文官的執行能力，國家自主性越高表示其越能抗拒社會經濟環境的壓力，作出正確理性符合國家利益的決策。國家自主性越低就表示其受利益團體或壓力團體等優勢階級所主導，最後其作出的決策根本就只是在反映優勢的資產階級。
換言之，國家自主性是有效的國家行動的先決條件。在一般的情況下，由於資產階級的菁英具有根深蒂固的利己主義傾向，從而國家在進行政策追求的同時，難免會犧牲部分團體的利益。然而作者舉出瑞士的例子做為反例，在該國的體制下，政策的擬定是交由一群置外於國家的政治委員會，政策的執行則交由具有強制力的組織(即國家)，如此一來便可兼顧不同面向與不同團體的需求。
作者也進一步說明國家的概念在資本主義的經濟體制中是特殊且必要的，特殊之處在於國家能超越一般自由市場中的供需法則，必要之處在於國家可提供公共財，而這是無法由私經濟部門所達成的。但這些特殊性及必要性，都須倚賴國家的自主性而完成。
儘管國家的自主性被一再強調，但是有些關鍵的問題仍需要我們去注意，這包括國家的行政官僚並非是全能全知的神，因此我們不能期望他們能夠每次都做出最正確最有效的決定。國家的行政官僚往往會追求理想的願景，但是卻無法與現實世界契合。在發展的初期階段，國家往往是扮演掠奪者的角色，因此如果國家在此時有較大的自主性，反而會對經濟的變遷造成負面的影響。
即使各方面的條件都已具備，仍無法保證國家對市場的干預一定會有好的結果，相反的，有時候反而會造成一個大災難。因此所謂的國家自主性，在現實中被加諸了許多限制(在非核心國家也是如此)，例如私部門的投資對經濟發展有巨大的影響力，從而這些資本家對國家的經濟政策便有置喙的餘地。

三、台灣的國家自主性發展歷程

台灣是發展型的國家，在台灣發展的經驗中我們可以看到官僚體系及國家介入所扮演的角色。臺灣，七十年代後發展行政權同樣面臨著內外壓力，發展意願也在逐漸瓦解或轉變。但是，政府、公營企業和私營中小企業的關係模式使政府仍能在政商關係中掌握主動，至少是延緩了政商權力關係向商業集團的傾斜。私人中小企業既缺乏組織基礎又沒有直接對政府施壓的力量和管道。只有“關係企業”才有挑戰政府權力的可能性。但這些企業或商業集團採取與公營企業聯合，以求影響政府經濟決策的辦法。在 1980 年代中期之後，台灣在國家的介入下，經濟逐漸轉型為高科技產業為主的出口經濟；然而隨著台灣民主化的轉型中各種社會勢力的崛起，以及政治發展在 1990 年代中期之後（邁向新民族國家）逐漸與經濟走向（經濟與大陸整合）背道而馳，國家愈來愈呈現無力帶領甚至違背經濟發展的趨勢，至今發展型國家呈現瓦解狀態。
根據Theada Skocpol的看法，國家有效的運作來自於有效的官僚體系，扁政府執政下的臺灣在政黨輪替之後似乎國家機器的運轉面臨了空前的危機，因為國民黨執政50年，使得公務體系、官僚體系呈現僵化的狀態，一時無法適應新政府的管理機制。國家的自主性及能力，是一個國家能否維持國家機器的最關鍵因素。這點從陳水扁就任總統之後，民進黨掌握國家機器，隨即開始進行建立強勢國家機器即可看出。陳總統所企圖建構的強勢國家結構，不僅使他居於決策核心，用之以展現其高度的自主性，同時也在於能夠擁有強大的能力，解決原來國民黨執政時期遺留下來的舊國家結構，重新建立支配、汲取、動員民間社會的新國家結構，以支撐其理想中的新統治秩序。首先，就其展現高度自主性的行動觀察。陳總統為求逐步進行國家權力結構的解構與重組，以漸次透過集中權力控制國家機器，從而建立新的國家與社會關係，展現其所掌握國家機器的自主性。因此，他採取一連串合理化、正當化權力重組的行動：第一階段，係為化解去年底立委改選前所面臨的憲政僵局，及轉移民眾對於民進黨執政後經濟衰退的政策失望，故選前即已展開策略部署，藉以過渡不穩定的權力結構，選後國會政黨生態重組，成功地建立與台聯黨合作的多數執政聯盟。第二階段，總統府直接成立政府改造委員會，通過行政院組織改造方案，並企圖修憲以進行國家機器的總體解制與全面改組，同時陳總統兼任民進黨主席，馴化民進黨傳統派系與山頭，建構其黨內的核心權力地位，同時分別控制政黨、國會、行政三大部門，進行黨政一元化權力體制之重組，改造執政黨為支配性的權力集中體制。
凡此種種，即為民進黨執政後想掌握國家機器的作法，只是重視國家精英而忽視其他的社會行動者，或只是強調國家機器強行加諸其意志於社會的能力，進而與國家自主性劃上等號時，卻往往無法達到目的。因為只有當國家能夠與其他的自主性權力來源相互協調時，才可以促進國家理性行動的能力。事實證明，國家下層結構權力的增加，往往能夠促進國家在權力和財富上的成長，在全球經濟中則是國家能否繁榮發展的重要因素，與此相反則否，這是值得執政者深思的。

參、 國家能力
一、 國家能力的定義：

在70和80年代，因為長期戰後的蕭條，許多的研究開始去探索說為什麼有一些國家就是能夠比其他國家更有效率地去回應一般的經濟問題？在相關的文獻中，那些關鍵的經濟問題就是經濟成長率下降、失業率上升以及通貨膨漲。在石油價格飆漲以及因為美國戰後引起的通貨膨漲的這個環境下，控制成本就成為是維持競爭力的關鍵了。因此在協調與主要合作夥伴的關係上以及在調和重要資源的分配的這種的考量下，國家變成一個相當重要的角色。
有一群國家重視的是在國內的成本的分配，例如幫助衰退的工業移轉他們原本的員工到別的地方去，這些國家就像是：瑞典以及一些在北歐的小國；另外一種轉變型國家則是相當習慣地去應用策略來將它們的工業經濟向上提升，這些國家現在大部分稱它們為發展導向國家，例如東亞的日本、南韓、台灣，以及和他們相似的歐洲國家，如德國、奧地利和戰後的法國。而如同我們所見的，這些東亞國家也跟那些歐洲國家一樣擁有統合主義結構的特徵，它們國家與社會的關係是相當緊密的組織關係，因此更容易專注在它們的轉型任務上。
而因為日本的崛起，這個時候OCED國家的重視的地方除了從解決通貨膨脹到要求貿易平等及增加出口需要，也從成本導向轉換至創新與競爭力導向與國家在國際間競爭所處的角色。同時也產生一個問題說：為什麼在同樣的工業轉型變遷中，有些國家在調和工業變遷中能夠扮演較具效率的角色；有些國家卻無法如此。這個議題在文獻強調說政策和制度的重要性之前早期統合主義(corporatist)的想法是相當不同的。後者(即統合主義)強調社會團體的組織及政策的種類需要去制度化政治上的利益交換(例如就業的薪資限制、控制)；而前者除了重視上面所講的利益交換外，也相當重視國家的組織和定向(orientation)及政策的種類需要去轉變工業經濟。

二、 國家能力的問題：

國家能力，是很不可能被抽象的定義的。原因是很直觀的。因為國家不是單一的結構，而是具有相當程度複雜性的組織，由代表不同時代、功能和定向的部門所結合。Mann曾經指出：國家是欠缺系統一致性（systemic coherence）。 現代國家在其結構上並非單一的而是具有多種型態並且由軍隊、資本家和國家主義者等元素所構成。Mann針對這種缺乏一致性的特徵加以理論化，即他透過不同「政治具體化」(political crystallizations)的觀念來描繪。將國家視為不同「具體化」聚集的觀念對國家理論有兩個重要的結論：第一，意味著反對將國家理論過度簡化，即：沒有一個特別的具體化(crystallization)可以完全地決定國家全面性角色；第二，雖然具體化理論允許產生不安定的可能性，藉此，某些具體化的行為對國家行為會有相當重要的影響，有些則否。因此這將有助於去了解國家在國內與國際間會具備不同能力。在本地富強的國家也不一定是國際裡是富強的。而這觀點的重點在於，它可以大略地了解國家的權力或能力。

在先前的歷史時刻，是較少去懷疑對於令國家繁榮的國家能力在調和工業轉變、散佈創新、確保恆久提升工業結構上的重要性。這應用在已開發國家以及工業化國家都是一樣。然而，需要特別強調的是，國家轉變能力與國家干預並不相同，由於全部的國家都有多多少少的干預程度，而且有些國家干預在引起轉變上是沒有效率，也是不適當的。這種能力對於市場的執行並非是有害的，其只是許多轉換的方法之一而已，就如同我們所知，國家們可以部署及控制他們的環境。



三、 台灣的國家能力發展：

Peter Evans曾經以自主性(autonomy)和鑲嵌性(embeddedness)為指標，對發展中國家進行了大致的分類：發展型國家、掠奪型國家和中間型國家。第一種類型的典型代表為東亞的日本、韓國和台灣地區，第二種則以薩伊為代表，而中間型國家例如印度及巴西，雖有良好的官僚機構，但是公私部門卻無法緊密結合。關於臺灣經濟發展的研究，過去以現代化理論、依賴理論為維度，而今新國家主義興起，似乎更適切的貼合臺灣的經濟發展經驗，而其中最主要的概念即是國家自主性(state autonomy)和國家能力（state capacity）。
臺灣跟日本、韓國都是所謂的財政以「國家領導」系統為中心的國家，然而現今的發展也較少強調為工業生產、促進出口而增加或協調的投資，而較為注意新產品及新技術的發展和宣傳。這是從1990年代開始，韓國、日本和臺灣相較於投資銀行（出口和部門推廣），對產業政策的技術研發給予較多重視（推廣和散播技術）。1990年代，經濟重建的主要任務和東方的整合使國家領導的投資扮演了重要的角色，而對於企業銀行的角色則相對弱化。
臺灣經濟發展在這段期間能夠成功，主要原因之一是因為國家機關具備結合科層系統的「內在凝合」，以及國家機關與企業菁英「外在連結」兩者所形成的「鑲嵌自主性」（embedded autonomy）。依據Peter Evans的看法，未開發國家成功工業化的關鍵在於國家機關所扮演的角色，不像Max Weber從政治控制的角度來看待各種社會關係，只將官僚視為輔佐的角色。正因為官僚制度(bureaucracies)包含或鑲嵌在無形的社會中，並跟社會結合，而因為官僚自主性（bureaucratic autonomy）與社會鑲嵌性（social embeddedness）結合，國家才有發展力。對於台灣的經濟發展，Evans也表示，東亞或臺灣國家機器與資本家間有密切的網絡關係，但在資本主義成功發展之後，國家機器將不再享有過去的自主性。
觀諸臺灣經濟發展的歷程，尤其是國民黨威權體制時期，官僚系統常與地方地主勢力結合，藉以強化政治上的統治力即可印證，而民進黨執政前雖然提出改革口號，揚言掃除黑金，然而執政後仍不免與地方派系妥協，任命地方派系勢力擔任總統府資政、國策顧問等政府要職，特別是陳水扁執政期間仍傳出高層與財團之間的利益輸送關係等更可佐證，此等政府跟企業結合的情況使企業得以透過特殊管道、私人情誼而影響政府的政策。而國家的統治能力往往也要財團的背書才得以穿透民間，這種複雜的政商關係幾乎是不分藍綠，而成為統治者與企業間的「默契」。因此即使民進黨執政仍未能大力改革，也突顯出臺灣政治型態有其本質上的問題或是歷史的遺緒所必然。


肆、 國家自主性與國家能力在台灣高科技產業升級所扮演的角色
一、 台灣的經濟發展過程：
A、 國家自主性的政治社會基礎
台灣的經濟發展過程中，有三大主軸：威權主義體制，國家領導發展的角色，以及以中小企業為主的出口工業化。1949年，國民黨政府從大陸內戰失敗，撤退至台灣，開始對台灣的威權統治階段。在國民黨統治初期如何在台灣生存、維繫政治社會秩序、並且累積實力以便「反攻大陸」奪回政權，是重要的施政目標。而在國防安全和備戰的考慮下，整個政治體制具有威權主義的色彩，形成了「國防至上國家」，並以軍事化的動員來統治台灣社會。 1950年代，國民黨在台灣的政治制度建構上，有以下的特色：第一，以黨領政的制度結構：即黨的決定就是國家的政策。第二，以戒嚴法體制來限制人民的自由和防制共產黨的滲透；第三，透過侍從主義和國家統合主義來建立和台灣社會的關係。雖然隨者時空和社會結構的轉變，這樣的控制逐漸面對挑戰（例如1970年退出聯合國、1974年石油危機），但是國民黨政府仍然能夠透過不同的政治經濟政策，來修正或改變統治和發展策略。不過這樣的修正，並沒有改變中央權力核心仍然不受社會影響的事實。
B、財經官僚體系
為何在大陸時期被認為是嚴重腐敗的國民黨政府，在戰後台灣能夠創造出經濟發展的奇蹟？一個主要原因是在1950年代，政權的生存是最主要的考慮，另一個是由於一個具有能力的財經官僚，運用國家的政策，規劃發展的方向。在美援的支持下，國民黨政府開始進行土地改革，以及進行各項的經濟穩定措施。必須指出的是，對當時的國民黨而言，經濟發展並非主要的策略，國家安全和軍備才是最重要的。而經濟發展逐漸變成國民黨政府的主要考慮，是在1950年代中期之後。由於美援即將在1965年結束，而經濟發展本身可以提供軍備的基礎，而且也可以作為不同於共產主義的政治號召，因此在蔣介石總統的支持下，財經官僚對於經濟發展的策略得到了高度的支持，包括開放台灣市場以及各項的經濟改革。這個財經官僚系統，都是與國民黨政府一起遷移來台，也多半曾在美援會或經合會中任事，由於這些機構為非常設組織，在行政上超越各部會，直接隸屬行政院長，因此法律上不受文官法規約束，且薪資頗為優厚，較當時公務員高，因此能吸引到一批最優秀人才，例如尹仲容、李國鼎、嚴家淦、孫運璿等。

C、發展策略與調整
1950年代，台灣主要的發展策略是進口取代工業化，選擇了紡織、塑膠、食品加工、水泥等產業作為重點發展工業，並鼓勵和扶植私人投資。而同一時期，也開始鼓勵出口，不過效果不彰。台灣開始高速工業化並與世界市場接軌是從1960年代開始，國民黨政府採取了出口導向工業化，並於1965年成立加工出口區之後，大量外國和本地私人資本開始生產簡單工業產品外銷到世界市場。1970年代，由於石油危機，採取了第二次進口取代工業化政策，以石化業作為主要發展的產業。在1970年代末期，由於東南亞國家和中國相繼採取出口導向工業化政策，使得台灣的工業產品在國際市場上面臨激烈競爭。因此在1980年代，國民黨政府又重新調整發展策略，將發展重點往資訊電子等高科技產業移轉，並設立新竹科學園區，誘導該產業的發展。這使得台灣產業發展逐漸擺脫簡單加工的層級，資訊電子業逐漸成為出口主流，也使得台灣成為資訊電子產品的主要生產國家（1998年為世界第三大資訊大國）。

D、鑲嵌自主性與金融體制
對策略性產業的發展和一般產業，國民黨政府的作法亦有所差異。對於策略性產業，作法傾向Evans所說的「鑲嵌自主性」，也就是公私合作的方式。從1950年代開始，對於重要策略性工業，政府主動尋求私人企業來投資，並幫助他們申請美援；若是找不到人投資，原則上由工業委員會自行申請美援貸款，再找人投資。而對中小企業則是以鼓勵投資和外銷的方式而依循市場規則運作。 因此，台灣的經濟發展過程中，國家的介入既深且廣。整體的政治經濟發展，由政客、財經官僚，與軍人形成「神聖的三位一體」體制：擁有權力的政客領導，財經官僚行政，而軍人則維持秩序。這一方面使得社會團體被壓抑，無法影響決策，另方面也維繫了財經官僚的自主性來領導、規訓、以及導引和調整經濟發展的方向。這直接型塑了台灣經濟發展的方式，也使得台灣能夠利用便宜人力而擴張出口到國際市場，造成長期的經濟發展。

二、 政府在高科技產業發展中扮演的角色：
國家結構性的特徵對於國家能力是非常重要的，但我們不能忽略政治系統的特性或是精英的凝聚力，因為他們可能會阻礙或是幫助官僚系統的能力。尤其是，隨著文官體制與政治領導力之間的關係，官僚系統的能力會有進步或退步。在東亞三國中，即使官僚必須對更高的政治權威負責，一種共有的、普遍的，從國家經驗冶煉而來的成長意識形態能夠幫助去補充與增強執行官僚的轉型能力。然而，官僚的能力仍有不足的地方，需要藉助與私部門的合作來解決國家能力不足的部份。
以台灣的半導體產業為例，台灣是從1970年代中期才開始積體電路工業，一開始是由政府派人至美國接受技術移轉訓練，然而這個過程並非政府單方面決策，而是有一些社會網絡關係及彈性。 而在技術移轉的過程中，政府確實扮演了相當程度的推手，包括政府的決策是形成台灣產業發展計畫一個很重要的推力，然而政府的能力其實並不足以克服技術移轉所面臨的複雜之事與過程，還必須仰賴於外在的技術顧問方能達成目的，因此若以Evans的「發展主義國家」(development state)觀點來看，則會發現只著重於國家自主性、意願與行動，卻忽略國家能力與資源強弱所扮演的角色。
除此之外，台灣在1960年代快速以出口為導向進行工業化，也壯大了下游的消費性電子產品，此時市場的力量形成無形的推手驅使台灣的產業建立前向、後向的關連，而發展積體電路也為當時技術發展的必然。而這個接軌與政府適時的推動發展的政策及旅外華裔工程師的貢獻缺一不可，而新竹科學園區的成立、促產條例的優惠措施等都是在政府的輔導下加速台灣產業升級一個重要的因素。
而台灣政府與企業的合作，甚至輔導企業的成立，包括聯電及台積電在政府挹注技術及資金下也雙雙成為台灣積體電路發展最重要的基石，當台灣不再仰賴國外的高科技產業，而發展了本土的科技產業之後，台灣的高科技產業也快速的蓬勃發展，許多海外華裔工程師開始回流，願意將國外的技術帶回台灣，其中尤以自矽谷回台的工程師所為台灣科技產業的技術主力。
在1980年代中期後，台灣的PC產業已經快速發展，建立出如友迅(全世界最大的LAN卡製造商)、宏碁電腦、神達電腦等世界著名的公司，台灣此時已經超越韓國、日本成為世界上主要的PC產業生產國。
回顧台灣IC產業的發展歷程，基本上其技術移轉的過程來自於國家政策與機構的成立、海外華人技術及本土廠商的設立，然而在技術發展的過程中，政府所扮演的角色確實值得我們分析。
當然國家的力量適時的介入確實是使台灣產業轉型並升級的最重要因素，畢竟，若沒有政府投入如此多的資源與政策的協助，台灣的IC產業可能無法迅速成立並發展。然而，我們是否應將全部的功勞都歸於國家？而忽略在私部門中企業想要創新，海外人才想要歸國服務的熱誠？畢竟，除了政府的推動之外，有需多廠商是自發性的從矽谷將技術引進台灣，在台灣創業。他們對台灣的高科技產業所挹注的資金與人才絕對不會亞於台灣政府，因此，以台灣高科技產業發展為例相較於日本通產省模式的發展掛帥國家理論，台灣的政府在一開始的決策上就依賴於海外的技術人才，並且配合政府研究機構鑲嵌於學術的社群網絡而非完全依據官僚內部理性決策體系。
此時，國家能力與國家自主性適時的發揮其功效，但並非全部，在台灣的高科技產業發展中仍須藉助於海外的技術人才方能解決政府能力所不足以應付的技術問題。
三、 全球化發展下的台灣經濟發展：
台灣的產業升級也面臨全球化的問題及理論的爭議，全球化促成世界城市體系穿透國家制度、政治及文化，而對全球經濟市場造成既深且遠的影響；例如在英美國家形成福特主義的危機，對內造成經濟重組和去管制化，以及彈性生產體制的逐漸形成；再延伸到歐美都市在凱因斯福利國家危機中進化的都市經驗與國家關係。而再回頭檢視發展型國家的發展路徑與先進資本主義國家的不同。其中，國家機器所扮演的角色引起了爭論，傾向新古典經濟學的論述，大多認為1960年代之後，東亞國家採取自由化措施讓市場機制運作之後，經濟才快速發展。換言之，市場而非政府才是東亞經濟發展的主要動力。而認為國家扮演重要角色的論述，或發展型國家理論則認為政府的領導角色，更是這些國家得以發展的關鍵。如果沒有國家積極干預，市場本身不會造成發展，特別是對幼稚工業和高科技產業。
若在世界體系中來看，不難發現發展型國家乃是歷史的產物，其出現有特定的歷史條件，包括國家機器的自主性、有利的國際地緣政治環境和新的國際分工的出現。這些條件，隨著時間的變遷，到現在的臺灣，已經可以看到國家機器的領導能力開始出現與過去不同的挑戰。一般而言，臺灣往往被歸類為威權統合主義的發展型國家，而現今臺灣經歷了政治民主化、經濟民主化，使得國家機器逐漸被社會勢力滲透，而不再具有自主性，政治壓力也使財經官僚失去決策的自主性和一致性，歷史、經濟條件皆與威權時代不同了。最明顯的例證是全球化體系的介入，導致1997年亞洲金融風暴的產生，包括印尼、馬來西亞、新加坡等國的股市危機和骨牌效應。包括南韓也在1997年底陷入嚴重的金融危機中，與此相較臺灣算是相對穩定、受害較輕的經濟體。然而，台灣在現今國際新自由主義的環境中、及國內政治民主化的雙重壓力下，能否和全球接軌，脫離發展型國家模式，走向企業式的競爭力國家？從臺灣近年的包括早期1990年代的「促進產業升級條例」、中期「亞太營運中心計畫」、2000年民進黨政府的「全球運籌中心」、「綠色矽島計畫」，我們可以發現，即使政府鼓勵創新產業及建立區域中心角色的策略，然而因為缺乏過去的執行及落實能力，而使國家機器愈來愈像企業式政府（即鼓勵而非介入產業的發展）。再加上中國因素的影響，使台灣在全球化年代，經濟上趨向全球化、區域化，政治上卻是轉向本土化、民族國家化。而臺灣已不再是發展型國家，卻因面臨獨特的政治議題，而使得臺灣的發展模式獨樹一格，這個議題是臺灣獨有，也必須靠政治智慧來解決，而非經濟理性所能處理。
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