民進黨執政前後的中國政策分析

民進黨執政前後的中國政策分析


課程名稱：兩岸關係專題研究
授課教授：周繼祥教授
報告人：國發所在職專班碩一 洪智坤

壹、前言：

自兩岸開放以來，兩岸交流日趨頻繁，經濟互動更形緊密，隨著公元兩千年的政黨輪替，中共打交道的對手，從中共稱做是歷史內戰延續的對手國民黨，換成了台灣原生的本土政黨民進黨，對兩岸而言，中國共產黨和民進黨在執政地位上的場合相遇，對彼此而言都是嶄新的對手，因此，兩岸的互動也有別於以往的交手經驗，雙方皆採取了新的戰略思維以及不同的戰術作為，為兩岸關係帶來一個新的局面。

民進黨成立於一九八六年，是台灣第一個反對黨，而民進黨在通過台獨黨綱之後，形象始終和台獨主張直接連結，也因此被認為在兩岸問題或是中國事務的處理上是一個罩門，然而民進黨在成立之後短短的十四年時間，即完成了政黨輪替，成為台灣的執政黨；執政前後的民進黨中國政策的改變，相當程度上反應了民進黨如何在面對台灣內外部環境與政黨本身地位改變時，對兩岸的定位所做出的新的定義與詮釋。

貳、分析理論與架構：

本文試圖透過David Easton的政治系統（political system）分析架構，來分析民進黨執政前後的重大中國政策的產出過程與影響，在此一政治系統分析架構中，人民的支持與國內政局需求的輸入項，另外包括外在「環境」的影響，例如基於國內全國性的競選（基於選票極大化的考量 ）、美中台等國際關係的互動狀態以及中共的反應，進而在系統內影響民進黨政策決定的過程，最後形成政策的決策與行動的輸出項，再反餽影響人民與政局，同時進行政策調整與修正，從而以此循環民進黨每一個中國政策的決策與產出。


參、民進黨執政前的中國政策：

一、台獨黨綱（1999）

1.主張「建立主權獨立自主的台灣共和國」。
2.主張基於「國民主權原理」，建立主權獨立自主的台灣共和國及制訂新憲法，應交由台灣全體住民以「公民投票」方式選擇決定。

二、台灣前途決議文（1999）

隨著民進黨透過選舉斬獲，持續成長，1997年縣市長選舉，民進黨成為地方執政的多數黨，進一步的擴張其政治影響力，但在進軍中央政權時，卻必須面對中間選民在台獨主張（戰爭的可能）與兩岸關係（和平的意象）之間的取捨，因此民進黨為了突破既有的選票藩籬，在1999年第八屆第二次全國黨員代表大會通過位階等同於黨綱的台灣前提決議文。台灣前途決議文的主張在第一條即敘明「台灣是一主權獨立國家，任何有關獨立現狀的更動，必須經由台灣全體住民以公民投票的方式決定」，台灣前途決議文的出現取代了原本鐵板一塊的台獨黨綱，台灣前途決議文無疑是比台獨黨綱，在中國政策上的定位較具有彈性與空間，將原本唯一的台獨主張，擴張為台灣的未來由台灣人民自主決定，台獨從唯一的方向轉成為了主要的選項。

三、陳水扁首次競選總統時的兩岸政見

1999年隨著陳水扁被民進黨提名為2000年總統大選的黨籍候選人，陳水扁陣營提出了一份以「台、中關係正常化」為主軸的民進黨「跨世紀中國政策白皮書」，主要內容是以在國家安全的前提下，建構出一套對於未來兩岸具體的政策走向，其主要內容為：

1.凝聚國家定位共識
2.建立穩定的互動機制
3.發展經貿合作

陳水扁並在2000年1月，發表了一篇「亞太和平新世紀、兩岸歡喜看未來」的七項主張，即所謂的陳七項，其內容在強調：

1.堅持善意和解、積極合作、永久和平的原則
2.台灣已是主權獨立的國家，沒有宣告獨立或變更國號的問題，也沒有兩國論入憲的問題。
3.推動兩岸關係全面正常化，建立全方位互動機制。
4.在和平解決、平等對待的前提下，任何議題都可以進行協商與對話。
5.台灣願意扮演積極角色，協助中國現代化、民主化。
6.以世界貿易組織模式，尋求兩岸平等參與國際社會、共存共榮。
7.為建立互信、增進了解、積極推動兩岸領導人互訪。

肆、民進黨執政後的中國政策

公元2000年3月18日民進黨贏得總統選舉，取得執政權，陳水扁總統的中國政策進而成為民進黨的全黨執政後的中國政策，陳水扁以520就職作為一個起點，逐漸地發展出一套有別於執政前的中國政策體系與路線，其內容包括了四不一沒有、兩岸統合論、一邊一國、兩岸和平穩定的互動架構，同時，2004年陳水扁再一次的連任總統，繼續延續其既有的基礎與路線，並發表了雙十國慶談話、終統論等內容。

一、2000年陳水扁總統就職演說的中國政策 ：

1.海峽兩岸人民源自於相同的血緣、文化和歷史背景，我們相信雙方的領導人一定有足夠的智慧與創意，秉持民主對等的原則，在既有的基礎之上，以善意營造合作的條件，共同來處理未來「一個中國」的問題。

2.只要中共無意對台動武，本人保證在任期之內，不會宣佈獨立，不會更改國號，不會推動兩國論入憲，不會推動改變現狀的統獨公投，也沒有廢除國統綱領與國統會的問題。

二、2000年620中外記者會問答 ：

1.共同創造像南北韓一樣的歷史性「握手的一刻」，我們可以不拘形式、不限地點、也不設前提，我們兩位領導人可以坐下來，我們可以握手和解。

2.我們希望能夠存異求同，在既有的基礎之上，我們有信心海峽兩岸，絕對可以處理「未來一個中國」的問題。所謂「既有的基礎」，阿扁要再次補充強調，過去海峽兩岸海基、海協兩會的接觸、對話，協商與協議，只要有結論，只要有共識，都是既有的基礎。九二年的事情，對岸說有所謂「一個中國原則」的共識，但我方認為，好像事實不是這樣，「一個中國」的問題，有討論但是沒共識，我們提出來，如果有「共識」，應該是「一個中國各自口頭表述」，但是對岸認為並沒有這樣的共識，所以如果說要有「共識」，那是沒有共識的「共識」，所謂「AGREE TO DISAGREE」。

三、統合論（跨世紀談話） ：

在20世紀的最後一天，陳總統發表元旦祝詞，針對兩岸關係上提出統合論的新方向與觀念，表達對兩岸關係個樂觀期待與積極善意。統合論的提出同時也對跨黨派小組所達成的三個認知、四個建議有所回應，主要內容為：

1.秉持民主對等的原則，在既有的基礎之上，以善意營造合作的條件，共同處理未來「一個中國」的問題。

2.依據中華民國憲法，「一個中國」原本並不是問題。我們希望對岸能夠深入瞭解台灣人民心中的疑慮在哪裡，對於兩千三百多萬人民當家作主的意志。

3.兩岸原是一家人，也有共存共榮的相同目標，既然希望生活在同一個屋簷下，就更應該要相互體諒、相互提攜，彼此不應該想要損害或者消滅對方。

4.兩岸經貿與文化的統合開始著手，逐步建立兩岸之間的信任，進而共同尋求兩岸永久和平、政治統合的新架構。

四、一邊一國 ：

陳水扁總統於2002年8月3日在世界台灣同鄉聯合會發表視訊演說，明確強調表示：

1.台灣要走自己的路。
2.台灣是一個主權獨立的國家，台灣跟對岸中國一邊一國，要分清楚。
3.支持公民投票的立法。

五、320公民投票：

2003年9月28日陳總統於黨慶演說當中提出全民公投、催生新憲的構想和主張，進而表示，將於2004年320的總統大選，依據公民投票法第17條所賦予總統的職權，同時舉辦第一次公民投票，陳總統並在2004年2月3日記者會提出，就建立兩岸「和平穩定的互動架構」並對320和平公投的內容與意涵進一步說明。

六、國慶談話 ：

2004年10月初陳總統在接見來台參加台日論壇的日本代表團時表示，為了台灣的長治久安兩岸關係應該正常化，也預告今年他的國慶談話將有助緩和兩岸的緊張與不必要的對立，並進一步拉近兩岸距離、化解歧見，就整個陳總統所發表的國慶談話，進一步整理的內容為：

1.就展現在基本立場的方面：
中華民國的主權屬於兩千三百萬台灣人民，中華民國就是台灣，台灣就是中華民國，這是任何人都不能否定的事實。

一九七一年聯大第二七五八號決議只處理了中華人民共和國在聯合國及相關組織的代表權問題，從未賦予中華人民共和國在聯合國及相關組織「代表台灣人民」的權利，因此二七五八號決議不應該被錯誤的引用，變成將台灣排除於聯合國體系之外的理由。以此杯葛台灣人民的參與，不僅違反「聯合國憲章」、「世界人權宣言」及其他國際人權準則，更是對「會籍普遍性原則」的一大諷刺。

武力的威脅是台海之間最大的「恐怖陰影」和「黑暗勢力」。目前海峽對岸有超過六百枚的飛彈瞄準台灣，平均每年以五十到七十五枚的速度持續增加，這是台灣人民及國際社會絕對不容坐視的嚴重威脅。這樣的「恐怖陰影」和「黑暗勢力」不僅直接威脅著台海和平的現狀，更是區域穩定與世界安全的最大隱憂。

2.就釋出善意的立場上：
如果兩岸之間能夠本於善意，共同營造一個「和平發展、自由選擇」的環境，未來中華民國與中華人民共和國或者台灣與中國之間，將發展任何形式的政治關係，只要兩千三百萬台灣人民同意，我們都不排除。

再次重申，五二０就職演說所宣示的內容在阿扁任期之內不會有所改變。

兩岸可「以九二香港會談為基礎」，尋求「雖不完美、但可接受」的方案，做為進一步推動協商談判的準備。

兩岸應該認真思考、並且採取實際的行動來「管制武器」，以降低台海軍事威脅的狀態。不久之前，台灣主動取消九月的「漢光演習」，便是基於這樣的思維。我們認為，唯有兩岸承諾保持自我克制，避免任何可能使爭議複雜化或產生衝突的行動，才能夠確保兩岸關係的發展維持在和平穩定的道路上。長遠來看，兩岸應該正式結束敵對狀態，並且透過協商談判，建立兩岸軍事互信機制、同步檢討兩岸軍備政策，甚至共同研議形成「海峽行為準則」，做為台海永久和平的具體保障。

七、國安高層會議十點裁示 ：

陳水扁總統於2004年11月主持國安高層會議時，會中針對美國大選以後之臺、美、中關係及因應之道，如何開啟協商、以推動互惠互利之兩岸往來，為避免兩岸軍事衝突、維護台海和平、如何研議「海峽行為準則」等議題進行討論，並做出十點裁示。強調的重點為重申520就職演說與2004國慶談話所揭示的兩岸政策發展方向，在任期之內都不會改變，並呼籲北京應該認知中華民國存在的事實，以及兩千三百萬台灣人民追求當家作主的堅定民主信念。在九二香港會談的基礎上，政府應積極規劃、推動包括三通在內的兩岸經貿、文化往來，現階段可以以台港航線協商模式，立即與對岸就雙向、雙飛、不中停第三地等問題協商貨運包機及春節包機的營運，為兩岸直航開啟契機。兩岸應共同商討劃定軍事緩衝區，並建立台海軍事安全諮商機制，逐漸形成海峽行為準則。

八、終統論：

在2006年伊始，陳總統於元旦談話中，談到為導正國內過度依賴中國，過分投資中國等，要將2001年經發會的共識「積極開放、有效管理」的基本原則，調整為「積極管理、有效開放」 ，以做為未來兩岸經貿政策的新思維與新作為，接著並於2006年2月，於國安會議上裁示國家統一委員會終止運作，不再編列預算，原負責業務人員歸建，國家統一綱領終止適用 。強調此乃不涉及現狀之改變，而是基於主權在民之民主原則，只要符合民主的原則，尊重兩千三百萬台灣人民自由意志的選擇，兩岸未來將發展任何形式的關係，也堅持任何人不得為台灣人民的自由選擇預設前提或終極目標。認為人民對於兩岸的終局形式，應當是多元的，不應只限於統一作為唯一的選項。

伍、民進黨中國政策轉變的分析

一、民進黨中國政策的轉變分期：

依據歷年民進黨中國政策的重要文件與談話，我們可以將執政前後的民進黨中國政策，劃歸為以下的時期，並分析民進黨中國政策轉變的原因與可能：

1.執政前的台獨黨綱時期（1986～1999）：

民進黨於1986年聯合黨外創黨，黨內初期對於兩岸定位的問題尚未取得共識，但在1991年通過台獨黨綱前，黨內不認同台獨的成員紛紛離去，通過台獨黨綱後，民進黨即以台獨為兩岸關係唯一且最高的訴求。民進黨在兩岸關係定位上，主張台獨路線，並以此團聚政治能量，在歷次選舉中與其他政黨（國民黨、新黨）作為重要的區隔，壯大了以本土作為基調的民進黨政黨勢力。

2.執政前的台灣前途決議文時期：

1998年，民進黨黨內舉辦了中國政策大辯論，作為回應許信良所提出的大膽西進的動作，在中國政策大辯論之後，民進黨黨內務實台獨的聲音開始出現，以系統論架構分析而言，當時台灣的大環境背景已經與1991年通過台獨黨綱時的大環境有著相當顯著的不同了：兩岸經貿、文化交流往來頻繁，兩岸人民之間互動日益密切，觀光旅遊人數更是屢創新高，在兩岸民間氣氛較過往緩和許多，且經濟開始逐漸形成緊密互補的上下遊整合時，民進黨雖然排除了許信良的大膽西進主張，但卻也因為大環境的變動，開始反應環境的需求，在政治系統裡調整台獨黨綱的主張，遂在中國政策大辯論後，1998年通過在黨內效力地位等同於黨綱的台灣前途決議文，從鐵板一塊的台獨，逐漸轉型為務實穩健型的台獨路線。

3.執政前陳水扁競選時期所主張的新中間路線：

陳水扁固然在台北市長連任選舉遭逢失敗，但陳水扁挾著當時民進黨黨內唯一的超高人氣，獲得了民進黨總統候選人的提名，在陳水扁取得了代表民進黨競逐總統大位的代表資格後，陳水扁開始由英國首相布萊爾聽從學者紀登斯所主張的新中間路線學習轉變，希冀藉由爭取中間選民的認同，達到選票極大化的效果，因此在代表民進黨競選總統期間，提出了新中間路線的主張，在兩岸關係，中國政策這環，展現了更務實的作風，和更和緩善意的主張。

4.民進黨執政前期：

初獲政權的民進黨在兩岸與中國政策上延續了競選時期的務實與善意，並具體展現在陳水扁總統2000年520就職典禮談話中的「四不一沒有」，四不一沒有從此成為了台灣民進黨政權處理中國政策的基調，同時美國也將四不一沒有認為是台灣對美國的承諾與保證。秉持的四不一沒有的最高處理原則與善意的基調，陳水扁總統後續的2000年620中外記者會問答、統合論乃至於大膽談話及經發會共識，都同樣的對中共釋出了善意和和解的氣氛，在兩岸互動的過程中，雖偶有擦槍走火的零星事件發生（陳總統世台會一邊一國談話），但民進黨政府確實維持著一貫的善意基調處理中國政策與兩岸問題。

5.民進黨執政中期：

中共對陳水扁執政後的善意舉措，以「聽其言、觀其行」的冷處理模式應對，認為陳水扁的善意舉措還要再加以長期的觀察，而陳水扁總統在屢屢對中共釋放善意後，卻沒有得到中共對等且善意的回覆，導致了國內本土派選民的對中國乃至於民進黨中國政策的反彈，認為台灣應該對中國轉趨強硬，而非繼續單方面的釋出善意。陳總統遂發表了橄欖枝說法，認為台灣在不斷的遞出善意的橄欖枝後，卻沒有得到中共的同等回應，因此感到遺憾等等，這時正是民進黨執政後，環境（本土派民眾開始認為民進黨政府的中國政策過於溫和）出現了轉變，而國內的環境、氣氛更因為總統選舉即將再次的到來，對立與激化的情況再次轉趨強烈，陳總統所率領的民進黨，開始思考中國政策是否需要再次轉向。民進黨之後提出了320公民投票，吹響了中國政策再次轉變的號角。而陳水扁總統再次連任後，中國人大也通過了反分裂國家法的制訂，兩岸關係開始從溫和的低盪再次轉向緊張的對峙。

6.民進黨執政近期：

台灣的320公民投票和中國的反分裂國家法制訂，導致了兩岸關係的再次轉變，彼此的互信降到了民進黨執政後的低點，而此時國內的政局因為陳水扁總統成功連任，泛藍取得政權再次失敗的積累之下，對立與對抗愈加激烈，泛藍以立法院為中心開始了一連串對於民進黨政府的猛烈攻擊，在這樣的攻擊之下，民進黨政府因為道德和金錢利益的指控，和媒體的大肆報導，導致了國內政局與人民之前的嚴重撕裂和對立，民進黨在這個國內聲望低迷的時期，重新定調了中國政策與兩岸關係的路線。陳水扁總統和以民進黨黨中央為核心的成員開始更注意本土派基本盤和台獨主張的聲音及意見，積極開放有效管理於焉改弦易轍為積極管理有效開放，總統府正式終統，終止了國統會的運作，制訂新憲法更是緊鑼密鼓的召開研討論、制訂新論述。

二、執政對民進黨中國政策制訂的影響：

在執政之前，民進黨的中國政策嚴格說來只能算是主張或是論述，獲得政權後，民進黨的兩岸主張才能真正的成為國家政策，亦即，政權是實現政黨目標與主張的方法，但獲得政權之後，在兩岸關係所做出的決定或是主張，比之於執政前，受到了更多層面的影響，也必須考慮更多複雜的因素和可能產生的結果與影響。

民進黨在公元2000年前，一直都是在野黨的身份，2000年獲得政權之後，才必須開始處理很具體的兩岸接觸的往來問題，包括三通、直航乃至於產業、資金外移，這些處理過程，很重要的關鍵在於民進黨在思考中國政策時，必須慢慢的改變過去在野時的部分主張，例如不再可能一味的反對直航，而必須以考慮全民和經貿交流的角度出發，深切思考經濟交流層面和人民便捷的問題，在執政之後，交流是無法避免的行政問題之一，重點在於該如何控制交流的風險，讓兩岸共存共榮，且能保障台灣的國家安全與尊嚴。零一年經發會的結論台灣優先、佈局全球，是和執政的角度契合的，民進黨在執政之後必須認真到，中國對台灣的經濟影響是無可避免的，關鍵在於台灣未來要變成什麼樣的經濟體。執政之後，政策的利弊成敗將直接影響人民的生活，反應在一國的經濟與市場，因此以執政作為民進黨中國政策最重要轉變的關鍵因素探討，是深具意義的。

陸、代結論

執政後，民進黨所追求的戰略目標一直是兩岸關係的正常化，為了達到這個戰略目標所秉持的原則則是：善意和解、積極合作、永久和平 。民進黨政府對國家的定位思維從執政前的建立以台灣為國號的新國家的台獨黨綱，到執政後的中華民國是台灣，正因為台灣這塊土地上的住民，雖然對兩岸未來的定位關係仍有歧見，但對於國家認同基本上已經取得了共識，依據民意調查，1992年時，民調數字僅有10%的受訪民眾認為自己是台灣人，但到了2000年間，認為自己是台灣人的民眾已經到達了45%～60%之間，且數字仍在繼續上升，因此民進黨所追求的，不再是新國家的建立，而是台灣的穩固和正常化發展，以及力保我們的民主發展和民主鞏固。在這樣的大原則之下，如何建構一個「兩岸和平穩定的互動架構」，即是民間和民進黨政府，正亟欲努力的部分，我們相信，台灣的前途與兩岸終局形式，應由台灣人民自主決定，但無論如何，和平、穩定和民主，在台灣人民的心中，一個都不能少。