五都改制後財政收支劃分法修法評析

五都改制後財政收支劃分法修法評析

指導老師:陳顯武教授
學 生:洪智坤 p95341024

前言：為什麼要修正財劃法
過去長期以來，我國地方政府財政普遍存在的問題有三：一是自有財源偏低，97年縣市自有財源僅5,662億元，歲出卻高達9,217億元，自有財源占歲出比重僅61%；二是人事費占歲出比重過高，支出結構僵化，人事費占了自有財源比例的九成七，目前有十五個縣市的自有財源不夠支付人事費；三是地方政府債務達8,281億元，債務及欠款負擔沉重，導致地方政府莫不積極爭取較多中央經費補助，而屢屢產生不平之鳴。

其中尤其是第三個問題，關係到複雜而強烈的政治問題。在台灣藍綠對立的社會氣氛中，無論是地方分權夠不夠大，或是不同縣市間是否符合形式/實質的平等，都在在牽動敏感的政治神經。
中央對地方政府的補助，可分為「補助款」與「統籌分配稅款」等二大類 ：
（一）中央對地方政府的補助款，又可分為直撥補助款、各部會補助款，以及特別預算補助款等；
（二）統籌分配稅款，則是將來自全國各地部分稅收，改由中央統籌分配（即列為可以發還給地方的國稅），以平衡城鄉暨區域發展。
其中統籌分配稅款，作為非功能性、常態性的原則性給付，更是在財劃法的修正戰場上，成為兵家必爭之地。
而在2009年，隨著北縣的升格，及隨後「五都改制」的急速通過，地方制度法同時產生調整的需求，「城鄉差距」、「南北平衡」等議題，更再度刺激這場戰役的爆發。本文將對本次財劃法的修正，做前後重要爭議(主要是在「餅如何切」)的介紹，以及最後立法結果的評析，期待發掘財劃法久未能解決的問題核心，作為未來思考政策方向的參考。
財政收支劃分法修正歷程
財政收支劃分法，自民國40年立法以來，近年的重要修正，自民國70年代開始。
民國70年的「財政收支劃分法」修正，主要是因應營業稅的改制為加值型營業稅，由於加值型營業稅採取總公司報繳制度，稅收集中至總公司所在的大都市，特別是台北市與高雄市。因此，立法明訂北高兩直轄市所收取的營業稅與印化稅，其中一半必須作為「中央統籌分配稅款」，由中央政府統籌分配。在88年以前，超過九成的中央統籌分配稅款皆分配給台灣省政府。
至於台灣省各縣市所徵收營業稅與印花稅，其中一半為省庫收入，另一半加上各縣市的土地增值稅的20%，為「省統籌分配稅款」。省統籌分配給各縣市，係參考個別狀況訂定固定比例，各縣市共分得該款項的81%，其餘19%由省府保留為準備金作緊急補助支出之用。
自86年各縣市長選舉以後，各縣市要求中央下放部分財源的聲浪即高漲；以及精省作業擬將財政收支劃分以中央與各縣市二級制為主，因此配合修正的財政收支劃分法。當時財政部在各方要求下，同意提出所得稅與貨物稅的10%，作為統籌分配稅款分配予地方。87年初財政部第一次提出修法案，除了所得稅與貨物稅外，並建議將營業稅改為國稅，惟仍沿襲往例全數作為地方政府收入。財政部原係假設台灣省政府仍存在，中央不需承擔省支出預算。然而，立法院審查精省條例，將台灣省徹底精簡，成為中央派駐機關；原台灣省支出幾乎全數需由中央承受。財政部乃重新修正版本，並於88年初立法通過，將營業稅的60%保留為中央政府收入，40％為中央統籌分配稅款。自此統籌分配稅款爭議正式浮出檯面，成為年年新聞話題與政治風暴的焦點。
88 年元月「財政收支劃分法」修定後，中央與地方的收支結構重新劃分，尤其收入的劃歸對地方政府產生嚴重的影響與衝擊，結果是，縣市債務快速累積、財政迅速惡化。以雲林縣政府為例，迄96 年度決算止，中央統籌分配稅款及補助收入較修法前（88 年度）累計減少117億元，同期債務增加192 億元，目前已無舉債空間，庫款調度寅吃卯糧捉襟見拙，財政勉強支撐，隨時可能崩倒，而此為各縣市普遍現象，今日地方財政已無好壞之別，只有嚴重程度之分，所以，中央此時重新修正財劃法，地方政府眾所殷盼，其重要性不言可喻。
民國91年1月17日立法院三讀通過國民黨版財政收支劃分法修正案，該修正案第八條將營業稅的提撥比例由40％提高為50％，所得稅與貨物稅的提撥比例由10％，提高為30％。並於第十六條之一訂明，統籌分配稅款分配比例，落實所謂的「把餅作大、固定比例」（分配架構如圖三）。該法修正案一經三讀，立引起各界的熱烈激辯，行政院並擬積極提出覆議，而於2月間覆議成功。
一直到去(98)年，行政院送請立法院審議財正收支劃分法修正案，將擴大中央統籌分配稅款一年約400億元，統籌分配稅款來源修正為全數的營業稅以及大部分的菸酒稅。至於所得稅與貨物稅則不再提撥。
此外，遺產及贈與稅由目前直轄市分得50%、縣（市）分得80%，修正為直轄市、縣（市）均分得百分之60%。土地增值稅目前在縣（市）徵起收入之20%應繳由中央統籌分配縣（市）部分，改為全歸地方。
行政院版本，雖然看起來下放更多財政權予地方，但是，一方面羊毛出在羊身上，覺得分到不夠多的地方政府，自然會覺得自己還是平白被拔毛了。於是產生各種爭議與草案競爭。
城鄉相爭：縣(市)政府的觀點
在五都新格局確定後，無論是否曾經提出合併升格案而失敗的縣市，都已經感受到相當的發展焦慮，及內部人民不滿的壓力；而此際推動的財劃法修正案，各縣(市)政府也普遍認為，行政院修法版本，不但未能弭平落差，反而可能更加擴大「五都效應」，造成未升格縣市益加貧困。具體的批評主要有以下幾點：
一、 雖然於修正草案第8條，將餅作大約300億元立意良善，但草案第11條第1項第1款第1目規定，將中央統籌分配稅款67.5％權數，按照基準財政能力分配直轄市及縣市，所引據計算之參數包括人事、辦公、警消超勤加班、民意代表、私校職員保險及社會福利等支出，並未有均衡區域發展的考量，「忽視財政、經濟弱勢縣分之加權計算」；
二、 同條第1 項第1 款第1 目規定規定，將中央統籌分配稅款22.5％權數，按照財政努力分配直轄市及縣市，所引據計算之參數闕如，而係授權於分配辦法再予明定，對於「具有重大工業產值、稅收貢獻之縣分，未具體法制化照顧回饋」，漠視地方長久合理的訴求；
三、 第27條規定，增加將直轄市納入一般性補助款分配對象，在財源增加有限情況下，嚴重排擠縣市可分配補助款。整體修法之後無益於均衡城鄉差距及平衡經濟發展，並且加大貧富縣市差距，尤其是窮困弱勢中南部縣市，依舊無法透由此次修法獲得照顧與協助。
至於蔡正元等53 位立法委員擬具之修正草案(即所謂的「台北縣版」)，其他縣市政府評價也不甚高，主要是因為以下幾點：
一、 劫貧濟富，有欠公允：搜刮弱勢縣分補助款來成就台北縣升格：台北縣版所謂把餅做大的700 億財源，是否排擠原先補助給各縣市的補助款，值得商榷，且擴大中央統籌分配稅款規模在分成基礎上特厚直轄市及準直轄市，對其他22 縣市並無明顯獲益。反因中央囿於財源無法拿出把餅做大的700 億財源，而相對減少對地方政府的一般性及計畫性補助款，形同搜刮弱勢縣分補助款來成就台北縣升格的不公平現像，不但將與財劃法均衡城鄉差距之精神相左，更將擴大城鄉差距，惡化分配不均，實有欠公允。
二、 重直轄市，輕縣（市）：台北縣版第12 條第2 項：將直轄市及準直轄市基準財政需要額擴大，另加計高中職以上學校扣除人事及辦公費之教育支出、市立醫療院所、道路橋樑暨更新工程等經費，並以原已計入之基準財政需要額25％為上限」，第12 條第3 項：「前項加計金額之總額以不超過第1 項第1 款至第6 款全部合計額之百分之25 為原則」。計算結果，直轄市及準直轄市基準財政需要額增加約500 億元，抵銷第8 條所增加約700 億元中央統籌分配稅款。面對準直轄市問題，中央政府應正視個別縣市升格對國家資源分配造成負面衝擊，不應在財政資源分配上獨厚直轄市，輕縣市。
三、 國家資源分配Ｍ型化，不利整體發展：精省後，原屬省府辦理之部分業務也移由縣市辦理，縣市的職責與工作事項較直轄市有過之而無不及。而目前這種不問縣市人口、面積、財務狀況等因素而一味地以直轄市／非直轄市作為國家資源分配標準的模式，將惡化分配不均的情形，台灣縣市的發展將可能出現Ｍ型化的趨勢，不利整體發展的提升，亟需正視個別縣市升格對國家資源分配的負面衝擊。
簡而言之，「台北縣版」固然有把餅做大，將地方財源增加到1000 億元（較行政院版增加700 億財源），但所增加之財源又透過草案第12條第2、3項，分配給直轄市及準直轄市，縣市財源仍然沒有增加，也沒有明文保障縣市政府的一般性補助款、計畫性補助款也能夠只增不減，所謂的「把餅做大」，其實只是來自搜刮原先給縣市之補助款，縣市財源反更減少。
很明顯，這個版本的修法目的，就是偏袒直轄市與準直轄市，其餘22 個縣市期待落空，根本是為北縣量身訂做的修正草案，不但將與財劃法均衡城鄉差距之精神相左，更有擴大城鄉差距，惡化分配不均的結果。
縣(市)的立法訴求：以雲林縣政府為例
經濟、財政相對弱勢之中南部、東部及離島的各縣市政府府紛紛提案增列修正條文，爭取被嚴重忽視縣市的權益，期待弱勢縣市獲得公平合理的對待。以【雲林縣政府財政收支劃分法修正草案】為例，其訴求表示堅決反對委員版財劃法（台北縣版），認為其將突顯地方財源嚴重不足的結果，中央不應放任縣市兄弟鬩牆，必須釋放更多財源以彌補其他縣市之不足，展現新政府拼經濟創造財源及徹底解決問題的決心。
該府同時指出：
一、 民國88 年財劃法因應精省而修正，將原來省政府的財源劃歸中央，造成縣（市）政府自主財源大幅縮減，結果是，縣市債務快速累積、財政迅速惡化。以雲林縣政府為例，迄96 年度決算止，中央統籌分配稅款及補助收入較修法前（88 年度）累計減少117 億元，同期債務增加192 億元，目前已無舉債空間，庫款調度可說是寅吃卯糧、捉襟見肘，財政雖然能勉強支撐，卻隨時可能週轉失靈，發不出薪水或工程款項。這是各縣市政府普遍的財政問題，今日地方政府財政已經沒有好壞的分別，只有嚴重程度的分別，所以各縣市財政人員莫不殷切期盼，立法院能重新修正財劃法，導正縣(市)政府的財政結構，才有能力去建設地方、照顧縣民的需要。
二、 蔡正元等53 位委員修正草案版本，補充行政院版繼續把餅做大到1000 億元（較行政院版增加700 億財源），立意良善值得肯定，但未能落實財劃法的精神，均衡區域發展，後者僅為直轄市、準直轄市量身訂做，像雲林縣這樣的弱勢縣(市)，期待落空，不但未蒙其利，甚至出現表面上統籌款增加，補助款卻反而減少的現象。
三、 財劃法之精神在於以統籌分配的制度，均衡區域發展。在共有財源的分配上，尤應著重經濟發展相對弱勢之中南部、東部及離島縣市，使其充裕財政，增加公共建設，發展經濟。
而根據以上理由，反映為具體條文的修正意見為：
一、 營利事業繳納貨物稅對國家稅收的貢獻相對當地政府所造成負面負擔的關係密不可分，現行稅收繳中央負擔留地方極不公允，爰以參考美國汽油稅做法，將貨物稅收入10％直接給徵起地之地方政府，增列第八條第四項規定。
二、 現行條文有關轄區內營利事業營業額分配權數仍具有調劑功能應予保留並適度提高，爰以增列第十一條第一項第一款第三目規定。
三、 由於一般性及計畫型補助款財源對地方極為必需與重要，為避免中央財源因受其他因素影響減少，而相對減少對地方政府該補助款，應強制規定中央編列該補助款，以穩定地方財源，又地方獲得擴大的中央統籌分配稅款，不會因為一般性及計畫型補助款減少而抵消，徒枉修法之美意，爰以修列二十六條第一項規定，增加保障縣市政府一般性、計畫型補助款只增不減的原則。
四、 弱勢人口數比例在經濟及財政相對弱勢之中南部、東部及離島縣市等地區相對較多，造成當地政府相關保險、扶助、醫療急救助等社福支出之財政壓力，爰以增列修正條文第二十七第一項第二款規定，以落實照顧弱勢族群。
五、 因應三通需要，工業港與商業港所在之地方政府，環境壓力、交通衝擊等政府財政負擔相同，若於十一條第二項增加商業港加計權數之規定，不應排除工業港之適用，爰以增列十一條第二項增加工業港、商業港加計權數之規定。
南北平衡：高雄市政府觀點
而在各縣(市)政府不滿之餘，作為兩大現行直轄市之一的高雄市，同樣對於「南北差距」的平衡，也有強烈的訴求，反映在對財劃法修正的意見之上。
高市府原則上同意，修法的確是因應「地方制度法」修正後台北縣準用直轄市規定，積極辦理財政收支劃分法修正，該修正草案把握「錢權同時下放」、「地方實質財源增加」、「直轄市及縣（市）財源只增不減」及「公式入法取代比例入法」等四個修法方向及分配制度。
但高市府認為，財劃法修法後，地方整體財政收入淨增加僅300餘億元。依據96年度預算資料地方政府歲入歲出差短為496億元，300餘億元不僅無法弭平地方政府財政缺口，更遑論解決地方政府鉅額累積債務問題，故中央宜予提高分配財源。另鑑於本市城市特性、多項支出直轄市負擔比例高於縣（市）甚或全額負擔，以及「中央請客、地方買單」等情況，使高市自有財源比例逐年降低，累積債務餘額逐年遞增，財政愈顯艱困，故行政院所提「財劃法」修正草案，未考量高市特殊因素與情況。
高雄市政府的修法建議
在針對平衡「北高、南北」的發展正義觀點上，高雄市政府提出這樣的修法建議：
一、 每每增加一個準用直轄市之縣，由所得稅總收入增加提撥百分之十作為因應財源：為因應未來台中縣市合併與桃園縣升格直轄市後，將造成組織擴編，人事費用鉅增，宜於財劃法中增訂條文，每增加一個準用直轄市之縣，即由所得稅總收入增加提撥百分之十作為統籌分配稅款之財源。（修正條文第八條第五項）
二、 環境保護資本支出應列為基準財政需要：高市為台灣工業重鎮，中鋼、中油及石化等大型工業林立，故空氣品質於直轄市、縣（市）中排名全國倒數第6，高雄市政府每年用於環境保護支出的經費高達60億餘元，故建議將地方政府所投入之環境保護資本支出列入「基準財政需要」範疇。（修正條文第十二條第二項第一款）
三、 直轄市多負擔經費項目與較縣（市）為低補助比率者仍應列入基準財政需要
（一）高市較縣（市）多負擔之高中職以上學校扣除人事費及基本辦公費之教育支出、市立醫療院所補助經費、道路橋樑工程暨更新工程經費、雨水下水道工程、河川防洪設施等經費金額每年合計約為117億元，應予列入基準財政需要始為公平。（修正條文第十二條第二項第一款）
（二）按中央對地方政府補助事項及最高補助比率表所載，高市僅列有污水下水道工程計畫、大眾捷運系統計畫可獲補助75％，另鐵路立體化、快速道路建設計畫可獲補助50％，遠不及縣（市）政府可獲補助有17個項目，補助比率約為70～95％，故建議在計算基準財政需要額時，應比照縣（市）政府按第2級核算，以示公允。（修正條文第十二條第二項第二款）
四、 商港建設費停徵後，仍應予以補足：高市位於國際商港所在地，每年徵起關稅、貨物稅逾500億元，在90年度以前中央核撥高市商港建設費平均每年約13億元，惟為因應我國加入WTO後予以停撥，對高市財政影響甚鉅，查行政院亦曾於88年6年11日函請財政部，對於商港建設費停徵後所減少之收入，宜由統籌分配稅款提撥補足。是以高市所減少之商港建設費收入建請列入財劃法第27條規定，由中央撥補以挹注不足之財源。（修正條文第二十七條第二項）
五、 考量地方政府自有財源比，酌增補助事項，提高補助比率：高市雖為直轄市，但因以往中央的重北輕南結果，使南北差距甚大，在財政狀況方面，高市近3年平均自有財源比僅64％，而北市則為110％；且高市財政收支連續3年差短達118億元，北市則賸餘達542億元，中央當務之急首要促使各地方均衡發展，建議財劃法修正亦應考量自有財源比較低之地方政府，增列補助事項及提高最高補助比率，以縮短直轄市之間及各縣（市）政府之間財政差距，均衡南北及城鄉之建設與發展。（修正條文第二十八條）
六、 積欠健、勞保費補助款免予繳納：「全民健康保險法」、「勞工保險條例」係中央立法，但未考量直轄市政府之財政負擔能力，使直轄市負擔較縣市為高比例之健（勞）保費補助款，造成高市目前積欠健（勞）保費補助款高達355億元，健（勞）保局亦將高市府部分財產移送強制執行中，本次財劃法之修正期使各直轄市、縣（市）收入與支出分攤立足點平等，故對以往直轄市本項不合理負擔所致積欠款，應列入修法，解決多年欠費問題並減輕高市沈重負擔。（修正條文第四十四條）
本次修法最終結果
而最終的修法結果是，勞健保補助款經費將全改為中央負擔，中央全年將增加新台幣304億元負擔，未來地方政府可支配財源可望增加982億元。依據97年度預算數推估，中央統籌分配稅款可望從1800億元增加至3200億元，足足增加1400億元。
新的財政收支劃分法，預計在民國100年實施，對於中央統籌分配稅款，將以公式入法取代比例入法，且直轄市與縣（市）均採同一公式分配。
原本中央統籌分配款的收入來源，是所得稅10%、貨物稅10%以及營業稅減除統一發票獎金後的40%。
新修正的財政收支劃分法，稅收來源的所得稅雖降為6%，但有新增稅源及提高比例，包括營業稅扣除統一發票獎金與1.5%稽徵經費後全數；還有菸酒稅扣除1%稽徵（含查緝）經費與直接分成款項後的其餘收入。
另外，對於敏感的各直轄市/縣(市)分配方式，新法作成以下決定：
（一）總額90％依下列指標及權數比例分配。
1、各該直轄市及縣（市）財政能力（基準財政需要額減基準財政收入額之差額），權數占85％。依前述設算分配後之賸餘款項，按各該直轄市及縣(市)基本建設需求情形分配。
2、各該直轄市及縣（市）財政努力及績效分配，權數占15％，即對開闢新稅源及招商愈多之縣市可獲分配愈多。
（二）總額6％專款作為保障財源：
1、彌補分配年度各該直轄市及縣（市）因本次修法採劃一標準分配與基準年期（94至96年）比較減少之收入數。
2、改制之直轄市、準用直轄市之保障數額＝15,887＊準用直轄市規定之縣或改制之直轄市前一年底之轄區內人口數（依地方制度法第四條及第七條之一規定之準用直轄市及改制之直轄市）。
3、二以上縣市合併為一縣，以合併前三年度各該縣、市中央統籌分配稅款及一般性補助款合計數平均值為基準，彌補其差短金額。
4、核算差短金額時，應將各該地方政府全民健康保險費補助款及勞工保險費補助款改由中央負擔後致各該地方政府應負擔款項減少之影響數，納入計算。
（三）特別統籌分配稅款，支應6％財源保障不足數及直轄市、縣（市）緊急與重大事項所需經費。

對修法結果的評析
為改善地方財政困境，財劃法修正，將營業稅減除稽徵經費及依法提撥之統一發票給獎獎金後的全數、菸酒稅減除稽徵經費及直接分成的其餘收入及所得稅一定比例都將納入中央統籌稅款，以97年預算數推估，中央將可釋出近一千億元的財源。然而，把給地方的餅做大，只能部分解決地方政府自有財源偏低的問題，人事費比重過高與地方債務沉重的老問題依然存在。
因此，財劃法的修訂應與國土規劃的設計相連結。縣市改制升格的原始宗旨是為了要透過縣市合併強化跨域治理的能量，發揮規模經濟綜效，提高行政效率，減少行政成本。但大多數縣市爭取升格往往存在一種財政幻覺，認為升格後「錢」可以增加，「人」也可以增加，地方拼命搶錢搶人的財政後果卻可能與改制升格的原意背道而馳。
地方政府財政困境的主因，在於實質收入無法配合支出需求同步成長，致財政收支差短擴增﹔加上中央沒有足夠誘因促使各縣（市）主動開闢財源，以及各縣（市）自然環境不同，工商發展情況有別，而形成稅源分配嚴重不均現象。未來五個直轄市正式升格後，若缺乏配套措施，地方財政恐更加惡化。因此，財劃法的修訂應強化地方跨域治理與財政努力的誘因機制。
財劃法的修訂的方向應同時改善自有財源偏低、人事費比例過高、債務及欠款負擔沉重等老問題，並配合地方制度法，讓國土資源作合理配置及有效利用，確保區域均衡發展，降低各級政府間垂直與水平的財政差異。除此之外，財劃法應提出透明化的分配公式入法，避免未來逐年檢討修正，使地方「錢」、「權」之權利義務相稱，滿足地方基本財政需求，增加地方財政自主性。
過去地方政府往往基於選票考量，對於開闢地方自治財源大多消極。今後應將「財政努力績效」列為統籌分配稅款之分配指標。財政努力不外乎「開源」與「節流」。在開源方面，可先從增加非稅課收入與地價稅合理化著手；對於努力開闢自治財源以提升財政自主程度之地方政府，在分配時應優予考量。在節流方面，可透過專案補助，鼓勵升格後新直轄市的人事預算支出採漸進式調降，透過成立跨域組織機構的整併，逐步精簡組織員額，共同提供公共服務，讓人事費減少，達到「一加一小於二」的降低成本效果。
此外，在增加地方自主財源的同時，中央政府也應相對要求地方政府嚴守財政紀律，不應再有「虛收實支」、「以短債支應長債」不當財務作為的現象。除了落實績效預算制度外，對於地方政府違反限定用途、不負擔應負之經費時，得暫停撥付中央統籌分配稅款或以其獲配之該稅款扣減抵充。對於縣市合併之後地方債務餘額減少者，財劃法亦應以增加補助作為誘因機制。